中国《原子能法》立法30年

 

    目前，我国核领域唯一的国家法律是《放射性污染防治法》。而《原子能法》和《核安全法》尚在制定之中。

我国《原子能法》立法工作起步于1984年。目前已形成了12章70条的《原子能法(草案)》征求意见稿。在历时30年的《原子能法》立法工作中，经历了哪些曲折起伏的过程?

2013年，《核安全法》首次进入国家立项。如何科学合理确定《核安全法》适用范围?《核安全法》的定位与现行《放射性污染防治法》的关系又是如何?目前，世界上至少有9个国家颁布了《核安全法》，这些国家核安全立法的状况对我国核安全法的建立和完善有哪些借鉴?

2014年是我国《原子能法》立法30周年。回顾这一段历史，总结立法过程中的宝贵经验，对我们在新的历史时期更好地贯彻落实中央领导对完善核领域法律体系的指示，加快《原子能法》立法工作具有重要意义。

1984年：起步

核工业是我国战略性高新技术产业。改革开放前，主要为国防建设服务，以“两弹一艇”为标志，取得了举世瞩目的成绩。改革开放后，工作重点逐步转向为国民经济和人民生活服务，实行“军民结合”的方针。1984年初，我国核电刚刚起步，原核工业情报所张士贯先生向全国人大写信，建议制定中国的《原子能法》。同年3月20日，人大法工委办公室在《法制来信简报》第八期刊登了张士贯的来信。第六届全国人大常委会法制工作委员会主任王汉斌于3月23日在简报上批示：“顾明同志，这个意见似可考虑，请酌。”

1984年4月4日，国务院经济法规研究中心邀请国家科委、国防科工委、核工业部、城乡建设环境保护部、机械部等有关部门开会，讨论制定《原子能法》工作。在这个会上决定，由国家科委牵头，国防科工委、核工业部、城乡建设环境保护部、机械部、水电部、卫生部等有关部门参加，着手《原子能法》起草工作。

1984年4月5日，国务院经济法规研究中心向该中心总干事顾明并李鹏同志报送了《关于组织草拟〈原子能法〉的请示报告》。顾明于4月23日在报告上批示：“拟同意。请李鹏同志批。”李鹏批示：“同意由科委牵头。”

以李鹏批示为标志，我国《原子能法》立法工作正式起步。

1984～1997年：国家科委牵头组织起草

1984年5月7日，国家科委邀请国防科工委、核工业部、城乡建设环境保护部、机械部、水电部、卫生部、公安部、人民保险公司、国务院经济法规研究中心及核电领导小组办公室等部门，研究如何落实李鹏批示。

10月，为适应我国发展核电的需要，国务院设立核安全监管机构——国家核安全局，由国家科委归口管理。11月16日，国家核安全局邀请上述部门开会研究《原子能法》起草工作。

1985年1月，经国务院批准，成立了以时任国家核安全局局长姜圣阶为组长的16人起草领导小组和以时任国家科委科技政策局局长段瑞春为组长的18人起草工作组。

在国家科委牵头组织下，《原子能法》讨论稿几经修改，一直未能形成一个各部门均满意的文本。1989年8月，国家科委将《原子能法(草案)》报送国务院法制局。在国务院法制局征求各部门意见时，能源部明确提出了“不宜出台，应作重大修改”的意见。1988年国务院机构改革，核工业部改组为中国核工业总公司，提出“在现行体制下不宜匆忙出台《原子能法》”的意见。国务院法制局认为各方面意见尚难统一，要求进一步修改。

1994年，《原子能法》被列入八届人大常委会立法规划和1994年国务院立法计划。在此背景下，国家科委成立了由国家科委副主任、国家核安全局局长黄齐陶为组长的《原子能法(草案)》修改工作小组，再次启动了《原子能法》的立法工作。1995年，国家科委将修改后的《原子能法(草案)》报送国务院法制局，由于仍无法取得一致意见，再次被搁置下来。

这一时期面临的主要问题是：核工业正处于战略调整期，更关心发展问题;“军转民”刚刚起步，遇到许多困难，安全监管部门与行业主管部门的认识难以达成一致;1988年核工业部改组为中国核工业总公司后，仍承担了部分政府职能，核工业管理体制没有理顺。

1998～2007年：国防科工委牵头组织起草

1998年国务院机构改革，组建了新的国防科工委。中国核工业总公司则改组为中国核工业集团公司和中国核工业建设集团公司。作为核工业的行业主管部门，国防科工委再次开展了《原子能法》立法工作。

自1999年起，国防科工委先后委托中国核工业经济研究中心开展了国外调研、比较研究、立法重大问题研究和起草工作，并将《原子能法》列入核工业“十五”规划。在广泛调研、充分论证的基础上，经多次修改，形成了《原子能法(草案)》征求意见稿。2006年2月，国防科工委向最高人民法院、外交部、发展改革委、国土资源部、环保总局、中国核工业集团公司等29个部门(单位)发出征求意见函，征求意见。

从回复情况看，各部门(单位)普遍认为，应加快《原子能法》的立法工作，同时也提出了一些修改意见。例如，发展改革委认为，涉及部门职能和工作程序方面的规定应尽可能原则化，以体现法律的稳定性，建议将国务院原子能主管部门、核安全及环境保护主管部门修改为政府有关部门。环保总局建议，由发展改革委、环保总局(国家核安全局)、国防科工委组成《原子能法》联合编制组，国防科工委可为牵头单位，三部委联合上报;还建议在新的草案编写时，认真参考和吸收1995年上报国务院法制办的《原子能法(草案)》的内容。

遗憾的是，2008年的国务院机构改革，核工业的管理体制又一次发生变化，《原子能法》立法工作再一次被搁浅。

与此同时，国防科工委还组织开展了核事故损害赔偿责任研究工作，经多次研究修改，完成了《核事故损害赔偿责任条例》的起草工作。最终，经国务院审议，仍以国务院批复的形式予以颁布(国函(2007)64号)。

2008～2013年：工业和信息化部牵头组织起草

　　2008年，根据国务院机构改革方案，在原国防科工委的基础上组建国家国防科技工业局，受工业和信息化部委托，承办国家原子能机构的对外交流与合作、国际公约和协定的谈判和履约等有关工作，承担核工业的行业管理有关工作。原国防科工委管理核电的职能划给新组建的国家能源局。为了适应机构改革后的新形势，适应我国原子能事业加快发展的新形势，工信部自2009年开始委托中国核能行业协会继续开展《原子能法》立法研究工作。

　　通过召开一系列的研讨会、论证会，《原子能法》立法工作受到社会的广泛关注，也得到国务院领导的高度重视。2010年9月，时任国务院总理温家宝、国务委员马凯在北京大学校长周其凤及杜祥琬、王乃彦、陈佳洱院士“关于尽快制定《原子能法》的建议”上作出批示。2010年11月，时任国务院副总理李克强、张德江，国务委员马凯对新华社《国内动态清样》“有关人士建议尽快制定《原子能法》”一文作出批示，为《原子能法》列入2011年国务院立法工作计划奠定了基础。

　　为落实国务院领导批示，国务院法制办于2010年12月3日召集国务院有关部门开会，传达国务院领导批示，征求有关部门意见； 2011年2月22日再次召集国务院有关部门开会，传达了经国务院领导批示同意的国务院法制办《关于原子能立法问题的报告》。这个报告建议，《原子能法（草案）》的起草工作仍由工业和信息化部牵头，会同环境保护部、国家能源局等部门和军队有关部门，继续抓紧该法草案的起草工作，在起草工作中应注意听取专家意见，发挥专家作用；在该项立法中，应注意体现各有关部门按照国务院规定的职责分工共同做好原子能行业管理和安全监管的原则，并注意处理好法律规定基本制度和由有关行政法规、规章作出配套具体规定的关系。法制办将积极配合工业和信息化部等部门做好草案起草的相关工作。

　　按照国务院法制办的要求，工业和信息化部于2011年3月向有关部门发出了关于商请成立《原子能法》立法起草组和专家组的函，组成了以工业和信息化部政策法规司巡视员李国斌为组长的17人立法起草组，以中国核能行业协会理事长张华祝为组长的19人立法专家组。6月15日，工业和信息化部召开了《原子能法》立法起草组和专家组第一次会议，正式启动了《原子能法》立法工作，并委托中国核能行业协会成立立法起草工作组，由研究开发部主任郑玉辉任组长，负责《原子能法（草案）》的具体起草工作。

　　起草工作组在对原国家科委、国防科工委和工信部主持下产生的《原子能法（草案）》进行分析比较和深入调研的基础上，对《原子能法》的定位、《原子能法》与有关法律法规的关系、主要法律制度、管理体制等重大问题进行了研究、论证，充分吸取了立法起草小组的意见和专家组的咨询建议，于2011年12月完成了《原子能法（草案）》初稿的起草工作，于2012年12月形成了《原子能法（草案）》征求意见稿。2013年，根据原子能事业发展的新形势，起草工作组又对《原子能法（草案）》征求意见稿进行了必要的调整，于11月初发送国务院有关部门征求意见，2014年初完成了征求有关部委意见的工作。

　　2014年：新的起点

　　在我国向世界核工业强国迈进的脚步声中，我们迎来了《原子能法》立法30周年。3月24日，习近平主席在海牙核安全峰会的讲话中，首次提出了中国的核安全观，强调“没有规矩，不成方圆。各国要切实履行核安全国际法律文书规定的义务，全面执行联合国安理会有关决议，巩固和发展现有核安全法律框架，为国际核安全努力提供制度保障和普遍遵循的指导原则”。4月，中央领导又对完善核领域法律体系作出重要批示。《原子能法》立法正站在新的起点上。

　　4月25日，国家国防科工局召开《原子能法》立法工作座谈会，工业和信息化部副部长兼国防科工局局长许达哲出席并讲话，强调要“加快推进《原子能法》尽快出台”。

　　历史经验表明，加快推进《原子能法》尽快出台，需要更加有力的组织领导，需要有关部门、有关单位的大力协同，需要妥善处理好立法中的有关问题，需要行业内外专家的共同努力。我们有理由相信，有中央领导的高度重视，有人大法工委、国务院法制办的有力指导，有国务院有关部门的大力支持，有30年来原国家科委、原国防科工委组织《原子能法》立法工作奠定的良好基础，有国外37个国家和地区的《原子能法》立法实践作借鉴，在国防科工局的坚强领导下，一定可以实现加快推进《原子能法》尽快出台的目标，为原子能事业的安全、高效、可持续发展，为建设美丽中国、法制中国作出应有的贡献。（作者 中国核能行业协会研究开发部主任、原中国核工业经济研究中心主任 郑玉辉）

    链接：

　　中国核领域唯一的国家法律是《放射性污染防治法》，《原子能法》和《核安全法》尚在制定之中。国务院条例包括《民用核设施安全监督管理条例》、《民用核安全设备监督管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》等9个条例。)。(文章来源：《中核工业》，作者系中国核能行业协会研究开发部主任、原中国核工业经济研究中心主任 郑玉辉)