日本的核安全法规体系

        2011年3月11日，日本福岛发生震惊世界的核事故，人们再次深刻认识到核安全是核能与核技术利用事业发展的生命线，完善核安全保障体系的重要性进一步彰显。我国就对该领域给予了高度重视，进行了诸多改进。例如，出台了《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》，提出了针对类似福岛核事故的极端事件的核安全改进提升行动，对运行核电厂提出了10项安全改进要求，分为短期、中期和长期项目，分别在2011年底、2013年底和2015年底完成；对建造核电厂提出了14项改进要求，分为首次装料前完成和2015年底前完成两类项目。

       2018年1月1日，中国首部核安全法开始实施。为安全利用核能，保证核设施、核材料安全，这部法律从高制定核安全标准、从严加强核安全监管。

       不断吸取国际核事故经验教训，是提升核安全的重要手段。那么，邻国日本的核安全法规体系又是怎样的呢？今天小编就带大家了解一下。 

       在日本的核安全法律法规体系中，《原子能基本法》（1955年第186号法案）位于最高层，它确立了核能利用的基本理念。在它的基础上，日本制定了《原子炉等规制法》（Act on the Regulation of Nuclear Source Material, Nuclear Fuel Material and Reactors, 简称Reactor Regulation Act）（1957年第166号法案）、《放射性同位素等辐射危害防护法》（Law for Prevention of Radiation Hazards due to Radioisotopes, etc.）、《电力事业法》（The Electricity Business Act）、《原子力灾害对策特别措置法》（The Act on Special Measures Concerning Nuclear Emergency Preparedness），《原子炉等规制法》中阐述了政府的安全监管以及营运单位的责任。

      福岛核事故前，日本的核安全法律法规体系如图1所示。

图1 日本核设施安全的主要法律架构

       关于职业照射等剂量限值的制定方面，依照《放射性危害防护的技术标准法》（1958年第162号令），在文部科学省（以下简称MEXT）内成立的辐射审评委员会，旨在对日本引入国际辐射防护委员会（ICRP）的推荐项进行讨论，并对相关政府部门核机构采纳上述推荐项的政策提出自己的观点。而且，如果要制定用于法律和规章的放射性危害防护的技术标准（如放射性从业人员的剂量限值），则对该法律和规章拥有司法权的政府机构需咨询MEXT的辐射审评委员会，辐射审评委员会保证了辐射危害技术标准间的一致性。

      日本核设施相关的法规体系包括：

     （1）《原子能基本法》

       《原子能基本法》的目的是通过鼓励原子能的研究、开发和利用，确保未来的能源，促进科学和技术的进步，推动工业发展，提高人类社会福利和生活水平。基本政策为：“原子能的研究、开发和利用应仅限于以和平为目的和确保安全第一为根本，并且应该在民主管理下自我控制的基础上进行。其成果向公众公开，并主动为国际合作做贡献”。

       为了达到该目的和基本政策，该法律规定要建立一套法律对如下领域实施管理：

       a.原子能机构和核安全委员会的设立，其职责、组织、运作和权利；

       b.核材料相关的法规；

       c.核设施建设等的法规；

       d.放射性防护法规；

       e.原子能损害引起的赔偿。

      法律还规定了原子能利用者应该根据这些法律在监管机构的监督之下以安全保障为第一，管理他们的设施。

      在《原子能基本法》的指导下，每个特定的领域都制定了相应的子法，比如《原子能灾害对策特别措施法》《特定放射性废弃物最终处置法》等等。

      此外，《原子能机构和核安全委员会设立法》《经济产业省设立法》《原子力安全基盘机构法》等法律中规定了监管相关各组织的设置依据及其使命。

      （2）《原子炉等规制法》

      《原子炉等规制法》的目的是“根据《原子能基本法》的法律精神，确保核原料、核燃料和反应堆仅限于和平利用，坚持依计划行事，并通过避免由这些设施造成的危害以及给核材料提供物理防护等措施以确保公众安全”，对反应堆的设计及运行等相关事项进行了规定。

      其中反应堆设施相关事项的规定如下：

      用于反应堆设施设计的反应堆设施基本设计和政策的规定；

      用于反应堆设施建造的详细设计规定（设计与建造方法的认可）；

      反应堆设施建造期间的检查（包括焊接方法的认可，焊接检查，役前检查等）；

      反应堆设施运行规定（运行安全大纲或者运行安全检查的认可）；

      反应堆设施运行相关的检查（反应堆设施的定期检查）；

      反应堆设施的安全运行及特定核燃料材料防护措施；

      反应堆设施的转让、继承、合并等的规定；

      反应堆设施拆除的规定。

     （3）《电力事业法》

      建立《电力事业法》是为了“确保公共安全及环境的安全，对电气设备的施工、维修及运行进行监管”的安全法规。

      《电力事业法》不仅适用于核电，同时还适用于火力发电和水力发电，它是一部管理日本电力事业的综合性法规。从确保电力工业中电力设施安全的角度出发，该法律规定了核设施建造方案的许可、燃料组件的检查、对执照者焊接检查体系的审查、役前检查、执照者定期检查、对执照者定期检查体系的审查、定期检查、运行安全大纲等相关事项。

      为了核设施的安全监管，在《电力事业法》的指导下，制定了内阁条例和一些相关的规章，包括电力事业规章、核能发电厂的建造技术要求规章、发电用核燃料制造的技术要求规章以及基于核能发电设备放射性规定的剂量当量等技术要求。

      （4）《应急准备基本计划》和《原子力灾害对策特别措置法》

       核应急包含在作为通用法的《应基准本基本计划》的法律框架之中。考虑到核应急的特殊属性，1999年12月制定了《原子力灾害对策特别措置法》。该特别法规定了核应急的特殊措施，包括执照持有者对核灾害预防的责任、核应急的宣布和核应急准备指挥部的建立、紧急状态应急对策的实施等。该法规还规定核设施附近应设置核事故应急高级专家，指导和建议执照持有者的核应急防护措施，以及指导其他防止核应急事件发生和发展的必要措施。

      （5）《放射性同位素等辐射危害防护法》

       为了防止核设施中使用的放射性同位素造成危害，制定了《放射性同位素等辐射危害防护法》（以下简称“放射性危害防护法”）。该法律规定了放射性防护的区域控制、放射性从业人员的剂量控制、控制区域内的放射性测量等。

       核设施的放射性防护由《原子炉等规制法》《电力事业法》《工业安全和健康法》来规定。《原子炉等规制法》规定了辐射防护的区域控制，放射性从业人员核公众的剂量控制，放射性水平测量和监测等，以保护公众和人员。《电力事业法》规定了核设施内安装的辐射仪表设备。《工业安全和健康法》规定了与《原子炉等规制法》相同的对放射性从业人员的剂量限值要求。   

       另外，特别提一下日本的核损害赔偿法，该法律规定了由核事故造成的核损害发生时损害赔偿的基本制度。其中采用了核设施执照者负有“无过失责任”的赔偿责任制度，并具有无限赔偿责任。

       为了确保一定的赔偿资金并且便于赔偿，要求核设施执照者必须对其核损害责任准备资金，对于核设施而言，一般来说每个核设施的额度为600亿日元。这些资金包括与民间保险公司签订的核损害责任保险合同，以及与政府签订的核损害赔偿补偿协议。后者为前者的补充，以防在发生大规模事故（如地震、火山喷发导致的事故）时，核损害责任保险合同中赔偿资金不足。

       当执照者准备的资金不足以支付所有赔偿时，根据国会的决议，国家会对核设施执照者进行必要的援助。此外，在异常的巨大自然灾难或者社会动荡时发生的核损害，核设施执照者将免其责任，由国家承担赔偿责任。   

       除上述立法外，日本核安全委员会（以下简称NSC）还编制了安全审查和安全评价的导则（主要的管理导则见表1），规定了核设施基本设计审查需要使用的技术要求，在进行设施许可申请的安全审查过程中，使用这些导则对营运单位申请内容的妥当性进行判断。

表1 日本NSC规定的发电轻水反应堆主要管理导则

       福岛核事故暴露出日本关于核安全和核防灾的法律体系以及相关标准、指针还有待进一步完善。于是，以这次核泄漏事故为契机，日本着手逐步实施包括引入新的安全监管制度、强化安全标准、理顺复杂的核安全法律体系等主要内容的针对核安全和核防灾法律体系和标准等的修改计划。例如，2012年4月决定为新设“核能监管厅”进行法律立案的准备；根据福岛核事故修改了《核设施防灾对策》；2012年10月31日，日本核监管委员会颁布了新的《灾害对策指针》；将核电经营者对事故的解决对策上升到法律监管层面；对于核能相关的许可申请也做出了新的技术性要求，提高了标准，并且赋予其法律效应。