当下，“中国两高”—高铁与特高压电网被全世界瞩目。“中国高铁”实现了铁路运营里程突破一万公里，约占世界高铁运营里程的45%，稳居世界高铁里程榜首；而被国人忽视的“中国特高压电网”，不仅掌握世界唯一的特高压技术，也是世界唯一进行商业化运营的国家，目前已经建成“两交两直”特高压工程，实现累计送电量1380亿千瓦时，中国特高压正在走向世界。为此，国家十二五规划纲要明确“发展特高压等大容量、高效率、远距离先进输电技术”，并提升到国家发展战略的高度。

　　但是，自从特高压发展以来，其外部生态环境并不良好：上项目要跑路条，工程评审议而不决，国家电网“十二五”规划被搁置。最近，从国家电网获消息证实，“十二五”期间，多条特高压输电线路的建设，缘于意见分歧及审批被搁置。

　　特高压评估纸上谈兵一年

　　以华东环网交流特高压项目北半环（淮南-南京-上海）工程为例，2012 年12月5日，国家发改委正式委托中国国际工程咨询公司（以下简称中咨公司）开展北半环特高压交流工程评估。项目评估函中明确写到，评估时限为30 天。而一年已经过去，仍无评估结果。

　　参加此项评估的中国电力科学院总工程师印永华告诉记者：“整整一年过去了，要求30天完成的评估，中咨公司三个月以后才启动，到现在为止没有给出评估意见，为此我们非常着急”。在此前，国家电网公司委托中国电力顾问集团公司组织6家设计单位已完成此项目的可研，取得了所有的支持性文件，正式上报国家发改委申请核准。

　　在中咨公司评估专家组的几次调研后，于今年10月24日在北京正式召开工程评估会议。在参加评估会议的19位专家中，有14位专家明确表态支持核准该项工程建设，有5位专家持不同意见，评估结论是支持该工程建设。但是在 11 月 28日中咨公司内部审议时，还是因个别专家坚持不同意见，使已形成明确结论的评估报告搁置。到现在为止，评估报告一直没有上报国家发改委。

　　为何在投票表决14:5—赞成者居压倒性多数的情况下，中咨公司的评估报告迟迟不能上报国家发改委？缘于交流特高压支持者和反对者的争论，这个争论从特高压建设开始一直没有停止。

　　在特高压论证、上马之初到现如今，极少数人始终反对发展特高压，反对的理由也随着工程建设不断变迁。起先，反对者提出中国发展特高压输电技术不可行，前苏联、日本等都已放弃，中国搞不成。2009年1月16日，我国第一条特高压交流试验示范工程—晋东南至南阳至荆门特高压工程正式投运，并完全掌握了基础研究、系统集成、成套设计、工程建设运行、技术标准等特高压核心技术，拥有自主知识产权和专利。国家科技部专项验收中认为，工程全面掌握了1000千伏特高压交流输变电工程关键技术和设备制造核心技术，整体处于国际领先水平。2010年9月，国家发改委组织完成了整体国家验收。工程先后被授予“中国工业大奖”“国家优质工程金质奖”。2013年1月18日，特高压交流输电关键技术、成套设备及工程应用荣获国家科学技术进步特等奖。

　　特高压交流试验示范工程成功投运后，极少数人不再说技术不可行，转而提出工程安全性的问题。而目前，工程已连续安全运行近5年，经受了雷雨、大风和高温、严寒等恶劣条件及各种运行操作的考验，实现了双向、全电压、大容量输电，国产化设备指标稳定、状态正常。

 
　　此后，反对者又提出了特高压造价高、不经济的问题。众所周知，在电网发展过程中，500千伏电网的造价比220千伏高，但从单位输送容量看，500千伏的造价更便宜，更经济。特高压电网也是这个道理。特高压线路造价是500千伏的2.8倍，输电能力则是500千伏的4-5倍，单位容量造价只有500千伏的70%，变电部分为500千伏的74%。同时特高压交流单位容量的走廊宽度、输电损耗都仅有500千伏的三分之一。

　　在技术问题、安全问题、经济问题的争论尘埃落地后，还是极少数人的矛头又指向了特高压交流环网的问题。以北半环特高压交流建设项目为例，支持者从战略角度论证华东环网建设的必要性，认为未来华东地区会接受大量的外来电，现有的500千伏主网架无法承接。国网能源研究院院长张运洲表示，“华东500千伏电网不能承受多回直流同时闭锁的冲击，而1000千伏特高压电网可以承受更大规模的潮流转移和冲击，出于安全性考虑，必须升级主网架”。

　　今年夏季，连续48天的高温造成电力供应紧张，这使得区外送电成为华东一些地区迎峰度夏的主要手段。江苏省发改委能源局煤电处处长戚玉松说：“8100多万千瓦的负荷压上来，江苏本省所有的发电能力全部用完，还有720多万千瓦的缺口。”分管调度运行的华东电网副总张怀宇称，华东地区今年夏季用电峰值达到了2.09亿千瓦，超过国网年初的预计。

　　国务院今年9月下发的《大气污染防治行动计划》，明确规定长三角在2017年的细颗粒物浓度必须下降20%左右，这使得各省市均倾向于更多依靠区外送电，从而减少本区域内燃煤电厂的数量；据国家电力调度通信中心副主任李明节估算，到2020年，华东电网的区外来电至少要达到1.3亿千瓦的需求，目前的区外来电是2000多万千瓦，未来几年至少要有1亿千瓦以上区外来电输入华东电网。

　　而反对者清华大学电机系研究员王仲鸿指出，安徽在2012年已是电煤净输入省，已建成的南半环将面临无电可送的尴尬局面。安徽未来无电可送，环网的功能只能是将省外来电再转送出去，“这完全可以通过优化目前的电网来解决”。关于大量区外来电带来的电网容量问题，他认为，华东电网到2020年可能发展到3亿千瓦以上，而世界上最大的500千伏电网容量已达7亿-8亿千瓦，但后者并未采取升压到特高压电网去解决发展中遇到的技术问题。

　　北京经济技术研究院院长刘开俊对此指出，目前安徽仍是电煤净调出省，根据安徽省能源局统计，全省煤炭保有储量529亿吨，2012年电煤净调出1534万吨。已建成的南半环工程配套电源596万千瓦，是有电可送的。我国国情所致的西部、北部向中东部地区大规模输送电力的所形成的强大电力流，华东地区500千伏电网无法承载。应对这种系统性问题，“头疼医头、脚疼医脚”就不行了，必须要用技术升级的手段系统解决，这也是经过充分论证形成的共识。反观北美及欧洲电网之所以能够在较低一级电压等级下承载较大的电力容量，主要原因是其就地平衡为主的电源模式。事实上，北美及欧洲电网同样有远距离大规模输送海上、陆上风电的迫切需求，但由于国别、市场的层层壁垒，面对成熟先进的特高压技术，也只能望“特”兴叹。

　　面对专家们争论华东是否上马特高压受端电网，或者是否是唯一方案的争论，不能置之度外的是那些电力缺口大且急需调整能源结构的地区。6月28日，评审专家组在上海召开调查会，听取华东四省一市政府代表以及电网公司代表汇报经济发展和电力发展情况与规划，江苏省地方官员非常着急。去年，江苏经济总量全国排名第二，这个地区不仅长期存在电力缺口，而且面对落实国务院关于《大气污染防治行动计划》的巨大压力。江苏能源局煤电处处长戚玉松说：如果不能建，江苏省以后的电力需求该怎么解决？

　　最紧迫的问题还在于，特高压重点工程迟迟不能核准，内蒙、东北等地区火电窝电、风电弃风以及西南水电弃水形势严峻，东部能源短缺、雾霾加剧。特别是特高压交流工程建设滞后，长三角地区已形成多直流接入的“强直弱交”电网结构，500 千伏电网不能满足电网安全运行需要，存在大面积停电风险。

规划缺失，是造成一事一议项目评估的根源

　　对于国家电网来讲，类似华东环网交流特高压项目北半环项目等待评估的，有一列长队在等待之中，其中包括雅安-武汉特高压交流工程，这是一条将四川清洁能源水电外送至湖北等省市的电力大输送工程。“这个工程的评估，发改委也是委托中咨公司评估，评估时限是45天，到目前为止，时间已过，仍旧没有启动评估程序”，国家电网发展策划部副主任吕健说。另外，“从锡盟到南京输电项目，我们也拿到了路条，我们上报核准后，到现在也没有下文”，印永华说。所谓“路条”是作为项目核准的前置条件，长期以来让企业和地方政府饱受其苦。

　　党的十八届三中全会《决定》指出：“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”针对于评估环节时间的拖延，国家电网上报国家发改委，明确提出希望改进现有评估机制。在新近的一份《情况汇报》中写到：落实党的十八届三中全会关于转变政府职能、简政放权的要求，根据电网的系统性、网络性特征，重点加强对电网规划的整体评估，不再具体评估单个项目。电网规划批复后，规划明确的项目原则上直接进入核准程序。

　　按照《企业投资项目核准暂行办法》(国发[2004]19号)规定，项目核准机关在受理核准申请后，如有必要，应在四个工作日内委托有资格的咨询机构进行评估。显然，国网方面认为中咨公司的评估不是必经的程序。国网发展策划部副主任张正陵表示，交流特高压项目都经过了可行性研究，各级政府也均出具了支持性文件。国网还委托了电力规划设计总院进行评审，而且晋东南试验示范项目运行多年非常稳定，已经证明了交流特高压的可行性。之前，国网在交流特高压建设上受到多位中央领导同志的肯定，比如，名扬世界的“晋东南-南阳-荆门”交流特高压试验示范工程，已经建成的华东环网南半环“淮南-浙北-上海”工程，和今年4月开工“浙北-福州”工程。上述三条交流特高压工程，都是直接核准，未进行评估。

　　中国电力联合会副秘书长欧阳昌裕认为，中咨公司是八十年代国家投资体制改革的产物，是借鉴国外的一个成功做法，当政府决策的时候，让一个第三方机构进行全面系统的评估，“即便到了现在，我觉得这个制度设计还是对的。但是，在市场经济逐步的完善与健全的今天，我们的评估机制，特别是对那些有分歧而拿不定主意的，特别是连决策者也拿不定主意的工程，我认为应该委托多家机构进行评估。应该多听取不同的意见，才能有利于决策者做最后的权衡。如果仅委托一家，首先是有一家之言之嫌，其次是如果这家机构本身带有倾向性的时候，则很难做到公正评估”，他强调说。

　　事实上，与中咨公司资质相同的评估机构有50多家。与目前电网项目评估机构实际仅中咨公司一家比较，在铁路、石油、石化等行业上项目评估中，均有多家评估机构参与。为此，国家电网呼吁增加评估机构，引进市场机制，保证评估客观、公正、透明、高效。

　　电力系统自动化与稳定性理论专家、中国工程院院士薛禹胜是党外人士，他学习十八届三中全会公报后感到，中央已经明确在资源配置中市场起决定性作用。他表示，政府主管部门应该在宏观上调控，比如如何建立可靠的电网，如何使电网提高对能源使用的效率，以及电网的投资效率等等，这些需要一个规划。如果丢了西瓜捡芝麻，花很多时间讨论一个个工程项目，怎么贯彻十八届三中全会呢？“这点上我确实很同情国网公司，有关政府部门现在管得越来越具体了。国网公司有上特高压的积极性，这是属于市场资源配制的范畴，假设投资亏钱了，那就要追究责任，实际上这最懒的方法，但是也是最聪明的方法，效果也是最好的办法。干涉他们做什么呢？”

　　他同时讲到，过去我们在三峡工程、高铁建设、大型核电站的评估论证中，都曾存在不同的意见和声音，而且反对者的数量也有相当的比例，关键是要按照既定的决策程序科学论证和实施”。在他看来，像特高压这样长期因为个别人的反对而影响和阻碍工程决策，不能不说是一个奇怪的现象。评估机制的变革，不仅需要科学的论证程序，更需要各个方面的共同担当，勇于负责。

　　市场起决定作用，就意味着政府要从越位领域退出，改变逐项审批的做法，真正确立“企业投资主体地位”；政府发挥更好的作用，就意味着政府之手转型，政府要从缺位的领域补位，制定具有准法律效力的专项规划，为企业的自主活动提供指导、约束，设定标准和红线。这个例子，也告诉我们加快转变政府职能是一场深刻的自我革命，正是由于缺位才造成了越位，更好作用的政府之手与决定作用的市场之手，二者缺一不可，相互补充。

“十二五”过半，国家电网专项规划在哪里

　　欧阳昌裕告知，今年上半年中国电力企业联合会向国家能源局提交了《加强电力统一规划机制的研究》报告，其核心建议就是改革当前的审批制度。该项研究提出，政府部门应该侧重对规划的制定与框架的设计，而不是具体项目的审批。十分遗憾，在“十二五”已经过去三年的今天，国家能源局仍旧没有拿出“十二五”国家电网专项规划。

　　专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。今年1月1号国务院批准《能源发展“十二五”规划》，去年8月份公布了《可再生能源发展“十二五”规划》，以及《天然气发展“十二五”规划》和《煤炭工业发展“十二五”规划》。但是，涉及国民经济发展的重点领域的电力与电网的专项规划却迟迟未能出台。特高压发展的良好发展机遇一再贻误。

　　实际上，在“十一五”期间也没有出台电网的专项规划。国家能源局为何没有制定电网专项规划？记者希望向国家能源局求证，国家能源局有关司局在接到电话后拒绝接受采访。而据业内人士称，一直支持特高压发展的原江西省省长、电监会主席吴新雄，在履新国家能源局局长后，也多次召开会议，意图尽快出台特高压十二五电网规划，推动项目建设进程，但是面对旷日持久的特高压争论，也似乎多了一番无奈。

　　据长期做规划制定的欧阳昌裕介绍，编制电网的专项规划前提是要有全行业的电力规划，因为全行业的规划包括电力需求，能源基地的布局，以及差额是多少，细分到每个省。从电网的角度，就是如何解决输电通道的问题。是建特高压交流、直流还是建50万伏直流输电线路。归根结底，电力规划要研究的内容，更多是通过电网专项规划来解决。

　　实际上，前两年国务院已经明确提出做国家电网专项规划。按照国务院对两家电网公司的职能定位，受政府委托企业可以提出电力行业发展规划的建议。在国家能源局的要求下，国家电网集中100多人，采用了仿真模拟电网计算的方式，用了五年时间做出了《国家电网“十二五”专项规划》，其仿真的规模是多大呢？据中国电科院系统所规划室主任周勤勇介绍：“仿真建模数据覆盖了国网公司五大区域电网（包括西北、东北、华北、华中、华东，五大区域电网）。有1.1万多个结点，仿真线路3.5万多条”。可以说，这是有科学研究与科学依据、经过大量试验基础上编制的专项规划。

　　国家电网公司先后编制完成了国家电网公司“十二五”电网发展规划、国家电网发展规划（2013～2020年），分别于2010年9月、2013年5月上报国家能源局，之后没有下文。显然，该规划的定位是国家电网公司的规划，而不是国家电网的专项规划。国家能源局编制电网“十二五”专项规划有两个选择，其一是完全另搞一套，其二是根据两个电网公司提出的规划进行评估整合，形成一个政府的规划。现在“十二五”规划还有两年即将结束，已经到了中期评估阶段，国家能源局没有按照国务院的要求制定出《国家十二五电网专项规划》，而是采取了变通的办法，在时间上滞后与拉长，九月份批准公布了《南方电网发展规划（2013-2020年）》。

　　当记者问到为什么南方电网公司的规划顺利发布，欧阳昌裕介绍说：“第一，南方电网是一个区域网，仅覆盖广东、广西、云南、贵州、海南，相比较国家电网范围很小；第二，南方电网没有提出建设特高压，规避了分歧，可能更符合他们的口味”。

　　事实上，当编制内容相对宏观的专项规划时，比如教育、减灾防灾等专项规划时，决策过程通过民主集中的集思广益，相对比较顺畅，但是当编制有利益冲突的专项规划的时候，则会受到比较大的阻力，很难形成共识。比如《全国主体功能区规划》，就是经过中央地方之间反复利益博弈，反复协调与协商的结果。电网的专项规划编制之所以难以出台，实质是在是否建设特高压电网存在严重分歧。对此欧阳昌裕认为：“国家能源局应该如实的向国务院报告，也可拿出两个方案，列出两个方案的优缺点，请国务院做出决策，而不是搁置或者不作为。决策不仅要承担风险，更取决于政治意愿”。

　　“发展特高压等大容量、高效率、远距离先进输电技术”，已经明确写入《国家十二五规划纲要》中，从专项规划与国家五年总体规划的关系上讲，五年规划是全体社会最大的发展共识和发展纲领，并由全国人大审议通过具有准法律效力，专项规划必须服从大局、服从国家的五年规划，并与总体规划相衔接，总体规划是纲，专项规划是目，专项规划的编制必须在总体规划的框架下制定。在国家能源局的十一项职能中，首当其冲是“研究提出能源发展战略的建议，拟订能源发展规划”。正是由于政府没有制定电网的发展专项规划，才直接导致电网建设缺失全局的专项规划指导，是造成单个项目就工程论工程，一事一议的根本原因所在。

　　当下，中国经济的发展面临着前所未有的机遇，本世纪第二个十年将是实现工业化、城镇化、国际化、市场化最为关键的时期，同时也面对两个最大的大挑战。我国用电的需求继续保持约7%左右中高速的增长，未来的电力需求将表现的非常剧烈，到2020年，全社会用电量将在2010年4.2万亿千瓦时的基础上翻一番，达到8.4万亿千瓦时左右，最终饱和需求可能达到13-14万亿千瓦时。加之绿色能源、绿色发电，绿色电网已经提到日程，如果不建立国家的输电动脉的话，如何解决上述挑战？

　　当下，一方面雾霾深锁中国百余城市，而另一方面，“十一五”以来在东北、西北、内蒙地区兴建的风电基地，正面临前所未有的“弃风”，这些地区由于电网接纳能力不足，外送通道建设滞后，风电场暂停运转。根据中国风能协会的初步统计，2012年全国约有100亿千瓦时左右风电电量由于被限发而损失，折合标准煤超过330万吨，仅售电经济损失就超过50亿元。100亿千瓦时是什么概念？相当于北京年用电量的1/10。

　　弃风的根源是风电厂纷纷上马，而电网没有输送能力。面对如此大投资浪费与机会成本的损失，人们却还在为以何种方式送电争论不休——是特高压还是500千伏？人们关心的是，我们还要在争论中弃风多久？3年？5年？谁又能够为弃风承担责任与损失？

　　原国家能源局局长张国宝指出，一方面雾霾肆虐饱受诟病，另一方面主要分布于内蒙、东北、西北的清洁能源又大量弃用，有电却送不出来，实在不应该。究其原因主要是特高压输电线路旷日持久的争议久拖不决。他认为，之所以无休止的争论而无人拍板，反映出的是决策者担当精神的缺失，需要认真反思。错过发展机遇，对国家的损失和代价将是历史性的。

　　中国之所以在短时期内跃升世界经济总量排名第二，除了中国的社会主义有制度优势之外，国家发展中长期规划的体制优势得到世界各国的称赞。议而不决、决而不行乃至否决体制，削弱了社会主义集中力量办大事的制度优势，既不是中国的特色，也不是中国的政治生态。在政府职能转变的改革大潮中，如何准确理解政府职能定位，如何更好发挥政府之手作用，也是特高压电网困境带给我们的启示。